El municipio es una de las instituciones con mayor tradición en México; sin embargo, a lo largo de la historia sus características y atribuciones han sido objeto de continuo cambio. Cabe recordar, por ejemplo, que en algunas etapas de la vida nacional el municipio fue prácticamente olvidado, pues en ninguna de las constituciones federales del siglo XIX se ocuparon del mismo[1].

Las 16 reformas constitucionales de las que ha sido objeto el municipio desde 1917[2], lo han configurado, al menos en teoría, como una instancia de gobierno basado principalmente en tres elementos, el de autonomía administrativa, el democrático y representativo, así como el financiero, que le garantice los ingresos necesarios para cumplir con sus atribuciones.

A pesar de los profundos contrastes entre la concepción del municipio a nivel normativo y las realidades que enfrentan tales instancias de gobierno a lo largo y ancho del país, lo cierto es que los municipios siguen siendo la expresión del federalismo mexicano.

Recientemente hemos conocido de una propuesta legislativa que apunta hacia una reforma constitucional de importante calado para el Estado de México, la cual ha llamado la atención de la opinión pública a nivel nacional, a la vez que ha generado que diversos actores políticos se pronuncien al respecto.

Con el argumento de austeridad y un ejercicio más eficiente de los recursos públicos, legisladores federales y estatales a través del Senador por Morena, Higinio Martínez, abren un debate largamente irresuelto en torno a los municipios, el de su capacidad financiera, administrativa y política para atender las necesidades de la gente.

En un contexto estatal con desafíos de diversa índole, esta propuesta de “Reforma de Estado” se ha decantado por el ámbito municipal: por un lado, propone reducir el tamaño de los Cabildos; por el otro, dividir el municipio de Ecatepec en dos para crear un nuevo municipio, el de Ciudad Azteca. Ambas propuestas constituyen un planteamiento con importantes repercusiones para la vida municipal, pero también para el poder público, en tanto que obliga a debatir si el tamaño e integración de los cabildos ha sido eficaz, más allá de ser un derivado de una regla electoral.

En el siguiente texto, sugiero algunos elementos de análisis para abordar dichas propuestas presentadas en días pasados ante la Legislatura del Estado de México.

1. División del municipio de Ecatepec de Morelos para crear un nuevo municipio

Con 140 mil habitantes, el municipio de San Quintín en el estado de Baja California fue el último municipio creado en México. Aprobado de manera unánime por el congreso del estado el 12 de febrero de 2020, el proceso de municipalización tomó varios años para concretarse[3]. Este caso es el último proceso de municipalización que hemos tenido en México, el cual ejemplifica que un amplio consenso político y social es fundamental.

El argumento más importante detrás de la propuesta de los legisladores de Morena para crear un nuevo municipio a partir de la división de Ecatepec de Morelos, es justamente el balance de los habitantes  hacia la eficacia de sus autoridades locales. Con datos del INEGI, se tiene que Ecatepec es la ciudad con mayor sensación de inseguridad: en marzo de 2020, a nivel nacional 73.4 por ciento de la población de 18 años y más consideró que vivir en su ciudad es inseguro, mientras que en Ecatepec este porcentaje fue de 94.4 por ciento[4].

Al dato de que 9 de cada 10 personas que viven en Ecatepec se sientan inseguros, habrá que sumarle otros, tales como que es también la ciudad con la peor percepción de sus habitantes respecto a la eficacia de su gobierno local para resolver problemas como la delincuencia, el abastecimiento de agua potable y la calidad de los servicios públicos[5] .

A este cuadro agreguémosle la densidad poblacional de Ecatepec. En 2015 el INEGI reportaba una población de 1,677, 678[6] habitantes, sin embargo, se estima que actualmente ya ha rebasado los dos millones, con lo que el municipio superaría en población a diversos estados del país, como Morelos, Durango, Zacatecas, Quintana Roo, Aguascalientes, Tlaxcala, Nayarit, Campeche, Baja California Sur y Colima[7].

El preocupante balance de los habitantes de Ecatepec hacia la capacidad de sus autoridades para brindarles soluciones en temas que van desde baches y avenidas, alumbrado público, suministro de agua potable, hasta seguridad pública, debería ser suficiente para llamar a un debate amplio entre representantes populares, autoridades y ciudadanía para paliar las diversas crisis por la que atraviesa este municipio mexiquense.

Sabemos que la propuesta legislativa de parte de legisladores de Morena consiste en que Ecatepec se quede con los distritos electorales 8, 10 y 22, mientras que Ciudad Azteca se compondría por los distritos 13, 17 y 42[8]. Con tal división, el municipio número 126 del Estado de México sería del tamaño de Nezahualcóyotl[9].

Con sus 1.2 millones de electores[10] Ecatepec representa evidentemente un importante bastión político-electoral, y algunas críticas en torno a la propuesta de creación de un nuevo municipio se han quedado sólo en ese ámbito. Sin embargo, aún considerando únicamente los efectos políticos de esta iniciativa, de ser aprobada, dividir Ecatepec puede ser una oportunidad para que el municipio deje de ser botin electoral entre grupos de poder.

Hay evidencia para sostener que las capacidades institucionales del municipio de Ecatepec han sido rebasadas para atender las necesidades básicas de la gente, por lo que transitar hacia un esquema donde se doten de más y mejores estructuras de gobierno a nivel local parece inevitable. El debate ya se abrió, y los cómos llaman a una discusión amplia.

2. Reducción del número de síndicos y regidores

Se repite una y otra vez que el municipio es el espacio político más cercano a la gente. No obstante, la realidad de los municipios tan ampliamente diversos como los mexicanos muestran que, ni la descentralización política y administrativa en que se funda este orden de gobierno, ni la representación de los partidos políticos en la figura de Cabildo, generan en automático una genuina representación de la ciudadanía.

Antes reservado a municipios con una población superior a los 300 mil habitantes, en 1983 el principio de representación proporcional fue extendido a todos los Ayuntamientos, lo que representó un impulso democrático para el funcionamiento de los Cabildos.

A pesar del impulso de esa reforma histórica para la vida de los municipios, al paso del tiempo se ha mostrado la complejidad para que los regidores de representación proporcional ejerzan una auténtica representación popular y, con ello, la rendición de cuentas hacia la población es endeble. A pesar de que la introducción del principio de representación proporcional para todos los municipios fue un paso a favor de un modelo más consensual de gobierno, y de que en las constituciones estatales se establece que el gobierno de los municipios será a través de cuerpos colegiados, “en la mayoría de esas mismas legislaciones también se establecen sistemas de representación que continúan favoreciendo la integración de Cabildos con mayorías partidistas a favor del alcalde”[11].

En el caso del Estado de México, la Ley Orgánica Municipal y el Código Electoral vigentes contemplan cuatro supuestos para la integración de los gobiernos de los 125 municipios, cuya base es el número de habitantes. Derivado del proceso electoral 2017-2018 en el Estado de México, el tamaño de los Cabildos en los municipios se distribuyeron de la siguiente manera.

Fuente: Elaboración propia con datos del Acuerdo No. IEEM/CG/176/2017. Por el que se establece el número de miembros que habrán de integrar los Ayuntamientos de los municipios del Estado de México, para el periodo constitucional comprendido del 1 de enero del año 2019 al 31 de diciembre del año 2021.

Como puede advertirse, a pesar de los cuatro escenarios contemplados en la ley, las disparidades en la asignación de regidores y síndicos por ambos principios derivado de la elección de 2018, reflejan las amplias diferencias poblacionales entre municipios mexiquenses. Consideremos el siguiente ejemplo. En el escenario de municipios con menos de 150 mil habitantes, están municipios como Otzoloapan con sus 4,864 habitantes hasta Cuautitlán con una población de 140,059 habitantes. Y en ese amplísimo rango de población se encuentra un centenar de municipios más, que representan el 89.5% del total de municipios del Estado de México, cuyo tamaño de Cabildo es de hasta de 12 integrantes, incluyendo al presidente municipal.

Así vistas las cosas, parece razonable cuestionar si los rangos poblacionales impuestos en la ley para la asignación de regidores y síndicos siguen siendo funcionales en el diseño institucional municipal. Lo anterior, considerando la sub y sobre representación resultante y si es un esquema que genere eficiencia en el funcionamiento de los órganos de gobierno municipales, más allá de ser un arreglo electoral beneficioso para los partidos políticos, y no la ciudadanía, quienes en un esquema de planillas cerradas y bloqueadas, tiene el control en el posicionamiento de regidores y síndicos.

La iniciativa del Senador de Morena propone tres grandes escenarios, tomando como base el número de habitantes, tal como lo contempla la ley actualmente, además de que conserva la aplicación de los principios de mayoría relativa y representación proporcional para la asignación de síndicos y regidores.

¿Cuáles podrían ser los impactos de la reducción en el tamaño de los Cabildos mexiquenses? La propuesta obliga a analizar si es necesario un ajuste en el tamaño de los Cabildos, discusión que debería ser pensada en clave democrática, es decir, el beneficio para la población en términos de representación y legitimidad democrática, así como de eficiencia administrativa de estos órganos colegiados.

De aprobarse la propuesta de Morena, la reducción en el tamaño de los órganos de gobierno municipales es palpable. Tomemos como ejemplo el supuesto donde se aglutina el mayor número de municipios del Estado de México. Considerando los datos registrados por la autoridad electoral estatal para la elección de 2018, los 103 municipios con menos de 150 mil habitantes[12] en su conjunto representarían hasta 721 miembros con la propuesta de Morena, en lugar de los hasta 1236 cargos edilicios asignados conforme a las disposiciones vigentes.

Una de las consecuencias más evidentes en la reducción de los cargos edilicios es el ahorro que ello supondría para un porcentaje importante de municipios mexiquenses. Otro impacto de esta medida, y probablemente más importante, tiene que ver con la conformación de cuerpos edilicios más cercanos a mayorías partidistas. Como todo diseño electoral, este esquema supone potenciales costos y beneficios, uno de los más evidentes es que se dejarían pocos espacios a la pluralidad partidista a cambio de que los habitantes cuenten con ayuntamientos mayoritarios que fortalezcan las capacidades de decisión de las presidencias municipales.

Notas finales

En 2019 se celebraron 500 años del primer municipio en México, el de la Villa Rica de la Vera Cruz, “primera organización política y jurídica en México y el Continente Americano”[13]. Años vienen y van, desigualdades regionales y sociales no cesan de profundizarse y en pleno siglo XXI estamos lejos del ideal de “municipio libre” de los constituyentes de 1917, la de tener municipios con libertad política y autonomía económica suficiente para atender las necesidades de la población.

En el caso particular del Estado de México, la propuesta legislativa recientemente presentada por legisladores de Morena ante la Legislatura mexiquense abre un debate necesario, aunque evidentemente complejo por sus implicaciones política, sociales y económicas. Por un lado, estamos ante la posibilidad de que los habitantes de Ecatepec de Morelos puedan beneficiarse al dotarles de estructuras de gobierno con más y mejores capacidades institucionales que puedan proveerles de manera eficaz, de los servicios básicos para vivir. Por otro lado, la propuesta alienta la discusión sobre el tema de representación ciudadana en los cuerpos edilicios. La distribución y número de regidores y síndicos según el número de habitantes es una medida que amerita ser revisada y cuestionada. Particularmente, si ese arreglo institucional sigue siendo funcional en términos de legitimidad democrática, pero también en términos de eficiencia administrativa. Esto último, en tiempos de austeridad y de una necesaria racionalidad financiera.

[1] Francisco Javier Osornio Corres, Enciclopedia Jurídica Online,  https://mexico.leyderecho.org/reforma-municipal/

[2] Reformas Constitucionales por Artículo, Cámara de Diputados. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_art.htm

[3] Desde 1998 el gobierno de Baja California solicitó a la Legislatura estatal de aquel entonces, una ampliación presupuestal “…para realizar un estudio de factibilidad para crear un municipio en el Valle de San Quintín”. A lo largo de poco más de dos décadas, la batalla por crear el sexto municipio en la entidad incluyó un frustrado proceso de consulta. En 2012, el plebiscito llevado a cabo por el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Baja California (IEPCBC) fue echado abajo al no haber obtenido el porcentaje mínimo de votación requerida (10% del total de electores), a pesar de que un 69% de los votantes se pronunciaron a favor de crear un nuevo municipio. Así pasaron varias administraciones y también legislaturas estatales, hasta que por fin la actual legislatura, con mayoría del partido Morena, votaron a favor de declarar San Quintín como el sexto municipio del estado.“Municipalización de San Quintín, pobre y con rezagos”, Zeta Tijuana, https://zetatijuana.com/2020/02/municipalizacion-de-san-quintin-pobre-y-con-rezagos/

[4] Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana (Marzo 2020), INEGI, https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2020/ensu/ensu2020_04.pdf

[5] “Estas son las ciudades con los gobiernos más ineficaces”, México Social, http://dev.mexicosocial.org/estas-son-las-ciudades-con-los-gobiernos-mas-ineficaces/

[6] Encuesta Intercensal 2015. INEGI.                                                                                                                                                                                                                                                                                      http://cuentame.inegi.org.mx/monografias/informacion/mex/poblacion/

[7] Encuesta Intercensal 2015. INEGI. http://www.cuentame.inegi.org.mx/monografias/informacion/mex/poblacion/default.aspx?tema=me&e=15

[8] “Así sería la división en DOS de Ecatepec que proponen”, El Heraldo de México, 12 de agosto de 2020. https://heraldodemexico.com.mx/estados/colonia-por-colonia-asi-sera-division-ecatepec-propuesta-mapas/

[9] “Morena propone dividir Ecatepec para crear un nuevo municipio”, Forbes, 10 de agosto de 2020, https://www.forbes.com.mx/politica-morena-dividir-ecatepec-nuevo-municipio/

[10] Lista Nominal con corte al 31 de mayo de 2020, Instituto Electoral del Estado de México (IEEM)

https://www.ieem.org.mx/numeralia/lista_nominal.html

11] http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-10792008000200004

[12] Con base en la información del Acuerdo No. IEEM/CG/176/2017. Idem

[13] https://www.gob.mx/inafed/es/articulos/500-anos-del-primer-municipio-en-mexico?idiom=es

[14] https://www.gob.mx/inafed/es/articulos/500-anos-del-primer-municipio-en-mexico?idiom=es